JURISPRUDENCIA PROCESAL ADMINISTRATIVA

LOS PODERES PUBLICOS NO PUEDEN DEFRAUDAR LA CONFIANZA DE LOS CIUDADANOS

Auto Supremo Nro. 156/2015, 20 de abril de 2015

SALA PLENA

PROCESO        :                        Contencioso Administrativo.

PARTES:        Cooperativa de Teléfonos Automáticos La Paz (COTEL LTDA.) contra la Superintendencia General del Sistema de Regulación Sectorial (SIRESE). 

MAGISTRADA RELATORA:        Norka Natalia Mercado Guzmán.

Pronunciada en el proceso contencioso administrativo seguido por Fernando Dips Zogbi en representación legal de la cooperativa de Teléfonos Automáticos La Paz COTEL LTDA. y posterior apersonamiento de Ángel Ernesto Zaballa Lazo, Interventor de COTEL, en el que impugna la Resolución Administrativa Nº 1986 de 5 de enero de 2009, emitida por la Superintendencia General del Sistema General del Sistema de Regulación Sectorial (SIRESE), actual Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda.

VISTOS EN SALA PLENA: La demanda de fojas 97 a 102; la contestación de fojas 150 a 153; los antecedentes de emisión de la resolución impugnada y los que cursan en el proceso.

CONSIDERANDO I: Que el representante legal de COTEL, en su demanda señala que como emergencia de un amparo constitucional anterior, y en los términos y alcance de la verdad material, fueron vulneradas las normas procesales establecidas en la Ley de Procedimiento Administrativo, su Reglamento, la Ley del Sistema de Regulación Sectorial y el DS Nº 25950 en el procedimiento administrativo regulatorio seguido en la gestión 2006, como emergencia del proceso sancionatorio seguido a denuncia de SUPERCANAL contra la empresa que representa, por presunto incumplimiento a principios tarifarios en el sistema de TV-cable.

Agrega que el Tribunal de Garantías, declaró probado en parte el amparo constitucional y dispuso dejar sin efecto las Resoluciones RA Nº 1615 de 14 de enero de 2008 y RAR Nº 2215 de 8 de agosto de 2007, y ordenó la  notificación a la entidad que representa, con el acto administrativo contenido en la Resolución RAR Nº 2007/1532 de 12 de junio de 2007, determinación acatada por la Superintendencia de Telecomunicaciones (SITTEL), el 13 de mayo de 2008, quedando dos caminos, el de la impugnación o alternativamente, pedir la conmutación de la sanción de acuerdo a lo establecido en el art. 40 del DS Nº 25950 de 20 de octubre de 2000.

En dichos términos jurídicos, se presentó la nota PCA Nº 050/2008 de 23 de mayo de 2008, solicitando la aplicación de la conmutación de la sanción impuesta como ejercicio de un derecho; sin embargo, no existió pronunciamiento de la SITTEL, por lo que reiteró su pedido a través de la nota PCA-EXT-051/2008, consintiendo en la ejecutoria de la RAR 2007/1532 y la aplicación del derecho a la conmutación. Recién el 6 de junio de 2008, la SITTEL, con la nota DRE/2008/0396/05990, dio curso y viabilidad al pago y señalando la cuenta bancaria en la que debía hacerse el depósito, lo cual se hizo conforme consta el comprobante correspondiente; empero, posteriormente a través del Auto de 13 de junio de 2008, el regulador declaró la ejecutoria de la Resolución RAR Nº 2007/1532 sin derecho a la conmutación solicitada, por no haberse utilizado recurso alguno de impugnación o haberse depositado la multa; es decir, que por falta de coordinación entre sus dependencias, desconoció sus misivas y el alcance de la nota de la Dirección Económica de la SITTEL, extremo que también fue desconocido por la Superintendencia General con la emisión de la RA 1986 de 5 de enero de 2009.

Apunta que con nota PCA-EXT-055/2008 de 17 de junio de 2008, COTEL representó el Auto de 13 de junio de 2008 y solicitó el saneamiento procesal y ante el silencio del órgano regulador, interpuso los recursos que franquea la Ley de Procedimiento Administrativo. Agrega que la autoridad demandada, arguyó erróneamente que el plazo para interponer el recurso o conmutar, fenecía el 27 de mayo de 2008, cuando COTEL presentó su reiterativa de conmutación ante el silencio de la SITTEL el 28 de mayo de 2008, debiendo notarse que el 22 de mayo fue un día de feriado religioso por Corpus Christi, por ello, la argumentación es errónea y por tanto, vulneratoria de derechos constitucionales que causan daño a la empresa.

Arguye también que la RAR Nº 2008/2183 de 9 de septiembre de 2008, Auto de 4 de julio de 2008, “negaron el efecto suspensivo de las resoluciones impugnadas, las cuales desde luego coartaron el derecho de la Sociedad Cooperativa al ser incluso contrarias a Sentencia Constitucional”.

Concluye solicitando se declare probada la demanda por haberse vulnerado el derecho de defensa, seguridad jurídica y debido proceso.

CONSIDERANDO II: Admitida la acción contencioso administrativa presentada, fue corrida en traslado a la autoridad demandada, quién se apersona con memorial presentado el 14 de junio de 2010 y contesta la demanda en los siguientes términos:

A fin de clarificar el contexto en el que fue emitido el acto, señala que mediante Resolución Administrativa Regulatoria Nº 2007/1532 de 12 de junio de 2007, la ex Superintendencia de Telecomunicaciones declaró probada la comisión de infracción por parte de COTEL, de los principios generales de tarifas y por ello, sancionó a la empresa con una multa de Bs. 2.171.320. Dicha resolución fue notificada el 13 de mayo de 2008, en cumplimiento de resolución de tribunal de garantías.

A través de Auto de 13 de junio de 2008, ante la no interposición de recurso de revocatoria ni solicitud de conmutación, declaró la ejecutoria de la resolución sancionatoria, a objeto del cobro de la multa impuesta en la vía coactiva fiscal, acto contra el que COTEL planteó recurso de revocatoria, rechazado con Resolución Administrativa Regulatoria Nº 2008/1899 de 13 de agosto de 2008.

Por su parte, COTEL presentó recurso jerárquico en contra del Auto de 13 de junio de 2008, por silencio administrativo.

Con Resolución Administrativa Regulatoria Nº 2008/2183 de 9 de septiembre de 2008, la ex Superintendencia de Telecomunicaciones, desestimó el recurso de revocatoria interpuesto contra el Auto de 4 de julio de 2008, por ser un acto de mero trámite que no produce indefensión.

A través de memorial de 25 de septiembre de 2008, COTEL interpuso recurso jerárquico contra la Resolución Administrativa Regulatoria Nº 2008/1899 y contra el Auto de 13 de julio de 2008, y con memorial de 7 de octubre de 2008 planteó recurso jerárquico contra la Resolución Administrativa Regulatoria Nº 2008/2183, solicitando se deje sin efecto el Auto de 4 de julio de 2008, en lo relativo al rechazo de la solicitud de efecto suspensivo del Auto de 13 de junio de ese año.

Finalmente la SG SIRESE, emitió la Resolución Administrativa Nº 1986 de 5 de enero de 2009, confirmatoria de los actos administrativos impugnados por el operador.

Agrega que el art. 40 del Reglamento de Sanciones y Procedimientos Especiales por Infracciones al Marco Jurídico Regulatorio del Sector Telecomunicaciones, aprobado por DS Nº 25950, es claro cuando determina que las sanciones de multa serán conmutadas en la mitad de su importe, cuando el responsable consienta expresamente en la ejecutoria de la resolución condenatoria y pague el importe conmutado dentro del plazo establecido para interponer recurso de revocatoria contra la resolución condenatoria, así como cuando determina que la Superintendencia de Telecomunicaciones, a efecto de aprobar la conmutación, debe dictar resolución administrativa.

Habiéndose verificado que COTEL no pagó los importes de la multa en el plazo establecido, no puede pretender que se le admita una conmutación, que desde ningún punto de vista llegó a verificarse, siendo que los pagos efectuados por el operador se realizaron fuera del término señalado por el art. 40 del DS Nº 25950 para que proceda la conmutación.

Sobre lo expresado en sentido de que la SITTEL, pese a sus reiteradas consultas, recién las atendió el 2 de junio de 2008, mediante nota DRE/2008/0396/05590, aclarando el procedimiento de conmutación y especificando la cuenta bancaria habilitada al efecto, aclara que el art. 40 del citado DS Nº 25950 es claro en cuanto a los pasos a seguir. De igual modo, en cuanto a los números de cuentas bancarias y que éstas pueden sufrir modificaciones, el argumento es una argucia para disimular el hecho que COTEL conoce las cuentas porque paga tasas de regulación, derechos de uso de frecuencia y otros.

Aclarando que el plazo vencía el 27 de mayo de ese año y que el pago fue realizado el 11 de junio de 2008, concluye que la demandante pretende trasladar su responsabilidad a las autoridades administrativas sin contar con ningún fundamento válido o respaldo.

Señala que el art. 59. II de la Ley de Procedimiento Administrativo faculta al órgano administrativo competente para conocer el recurso, suspender la ejecución del acto recurrido, de oficio o a solicitud del recurrente, por razones de interés público o para evitar grave perjuicio al solicitante, de esa manera incluso verificándose dichas situaciones, es una potestad discrecional de la administración que deviene de la ley.

Concluye señalando que COTEL se valió de todos los subterfugios posibles, impugnando inclusive actos administrativos de mero trámite, que fueran en su momento desestimados por las autoridades administrativas competentes para alargar de forma injustificada un procedimiento, que llegó al contencioso administrativo por mero formalismo, aunque en el fondo no contiene ningún derecho subjetivo o interés legítimo que tutelar, corresponde declarar improbada la demanda y ratificar la Resolución Administrativa Nº 1986 de 5 de enero de 2009.

CONSIDERANDO III: Establecidos los antecedentes que resultan relevantes para la resolución de la causa, a efecto de resolver, corresponde contrastar los actuados exhaustivamente señalados por ambas partes en defensa de sus posiciones, siendo necesario previamente, relacionar los actuados cumplidos en sede administrativa respecto a los recurso presentados por COTEL.

Sobre el procedimiento cumplido en sede administrativa.

Consta en obrados que contra el indicado Auto de 13 de junio de 2008, la demandante presentó recurso de revocatoria, el cual fue admitido con Auto de 4 de julio de 2008 en cuyo otrosí 2, no se aceptó la solicitud de suspensión de los efectos de la resolución impugnada.

Sobre dicho recurso de revocatoria, la SITTEL emitió la Resolución Administrativa Regulatoria Nº 2008/1899 de 13 de agosto de 2008, con la que se confirmó el cuestionado Auto de 13 de junio de 2008, lo que motivó que COTEL presente recurso jerárquico contra dicho acto administrativo, el cual fue remitido a la Superintendencia General del SIRESE.

Paralelamente al trámite, COTEL presentó recurso de revocatoria contra el otrosí 2 del Auto de 4 de julio de 2008, admitido con Auto de 7 de agosto de 2008 y rechazado con Resolución Administrativa Regulatoria Nº 2008/2183 de 9 de septiembre de 2008.

Consta también en antecedentes el recurso jerárquico por silencio administrativo, presentado por la demandante contra el citado Auto de 4 de julio de 2008, el cual también fue admitido por la SG SIRESE, con Auto de 22 de octubre de 2008, que dispuso la acumulación de los recursos jerárquicos que fueron resueltos por la Resolución Administrativa Nº 1986 de 5 de enero de 2009, impugnada en el presente proceso, en la que la autoridad demandada determinó confirmar las Resoluciones Administrativas Regulatorias 2008/1899 de 13 de agosto y 2008/2183 de 9 de septiembre y los Autos de 13 de junio de 2008 y de 4 de julio de 2008, emitidos por la Superintendencia de Telecomunicaciones.

Sobre la solicitud de conmutación y su trámite.

El art. 40. I del Reglamento de Sanciones y Procedimientos Especiales por Infracciones al Marco Jurídico Regulatorio del Sector Telecomunicaciones, aprobado por DS Nº 25950, señala que: “Las sanciones de multa serán conmutadas en la mitad de su importe cuando el responsable consienta expresamente en la ejecutoria de la resolución condenatoria y pague el importe conmutado, dentro del plazo establecido para interponer recurso de revocatoria contra la resolución condenatoria.”. El parágrafo III de la misma norma, prevé además que corresponde a la Superintendencia de Telecomunicaciones, aprobar la conmutación de sanciones pecuniarias o de inhabilitación, dictando la correspondiente resolución administrativa.

En cuanto al procedimiento de conmutación de pena, el art. 62 del mismo Reglamento especifica que las personas individuales o colectivas, sobre las que hubiese recaído resolución condenatoria de multa y/o inhabilitación temporal que deseen acogerse a la conmutación de pena en los alcances del art. 40 del presente reglamento: a) expresarán por escrito su consentimiento a la resolución condenatoria y, b) acompañarán, el comprobante de depósito en la cuenta bancaria habilitada al efecto de la mitad de la multa impuesta en el plazo establecido para interponer el recurso de revocatoria, cumplidos esos actuados, la Superintendencia de Telecomunicaciones, sin más trámite dictará resolución de conmutación de pena.

Ahora bien, aplicada la normativa citada al caso de autos, la revisión de los antecedentes administrativos, informa que la Resolución Administrativa Regulatoria Nº 2007/1532 de 12 de junio de 2007 que impuso a COTEL la multa de Bs. 2.171.320 por infracción de los principios generales de tarifas, fue notificada el 13 de mayo de 2008 y que por tanto, tenía los diez días hábiles siguientes a su notificación para expresar por escrito su consentimiento a la resolución condenatoria y acompañar el comprobante de depósito de la mitad de la multa impuesta en la cuenta bancaria habilitada al efecto. Consiguientemente el plazo vencía el 28 de mayo de 2008, considerando que el jueves 22 de ese mes y año fue feriado nacional.

Cursa en antecedentes (fojas 181 y 182), que el 23 de mayo de 2008 COTEL presentó la nota PCA Nº 050/2008 de esa fecha, solicitando la conmutación de la multa impuesta. Posteriormente, el 27 del mismo mes y año, con nota PCA-EXT/051/2008, reiteró dicha solicitud, consintió la ejecutoria de la resolución impugnada y solicitó se señale número de cuenta bancaria y monto exacto a cancelar.

El 2 de junio de 2008, la Directora de Regulación Económica de la SITTEL, con nota DRE/2008/0396/05990, respondió la petición señalando: “el monto que deberá desembolsar a efectos de la aplicación del referido artículo 40, es la mitad del importe de la sanción impuesta mediante Resolución Administrativa Regulatoria Nº 2007/1532 y la Cuenta Bancaria en la cual deberá hacer efectivo el depósito es la Nº 10000002354962 del Banco Unión” (fojas 183 del anexo). Finalmente, a fojas 184, cursa el depósito bancario que evidencia que el 11 de junio de 2008 se canceló el 50% del monto impuesto.

El 13 de junio de 2008, la SITTEL emitió el Auto de Ejecutoria de la Resolución Administrativa Regulatoria Nº 2007/1532, en la que reconoce que la operadora anunció la conmutación la que no se efectivizó en el plazo señalado por el art. 40 del DS Nº 25950 y que transcurrido el plazo de 30 días calendario siguientes, expiró el plazo para el cumplimiento de la sanción. 

Establecido lo anterior, se tiene entonces que COTEL hizo conocer a la SITTEL su voluntad de consentir la ejecutoria de la resolución sancionatoria y en vigencia del plazo de diez días, solicitó información necesaria para cumplir el segundo requisito, la cual fue respondida recién el 2 de junio de 2008, lo que motivó que el 11 de junio de 2008, fuera depositado el monto equivalente al 50% de la multa en la cuenta bancaria especificada en la citada nota DRE/2008/0396/05990; consecuentemente, se considera que la cooperativa demandante, cumplió con el procedimiento analizado previamente, en razón de que en plazo, efectuó consultas que debieron ser oportunamente respondidas porque se referían a dos aspectos puntuales, el primero relativo al monto que debía ser cancelado y el segundo, respecto a la cuenta bancaria en que éste debía ser depositado.

Sobre el punto, no es válido el argumento de la autoridad demandada en cuanto a que COTEL conocía la cuenta bancaria en la que cancela las tasas de regulación, derechos de uso de frecuencia y otros, porque puede darse el caso que exista otra cuenta para el pago de multas y sanciones, aspecto que debió ser oportunamente informado a la operadora, más aún cuando había expresado su decisión de acogerse a la mutación de la sanción, consintiendo la ejecutoria de la resolución sancionatoria y por tanto, renunciando al derecho de impugnación.

Se concluye entonces, que las actuaciones cumplidas en su momento por la ex SITTEL, avaladas por la autoridad demandada, vulneraron el principio de buena fe previsto en el inc. e) del art. 4 de la Ley de Procedimiento Administrativo, que señala que “…en la relación de los particulares con la Administración, se presume el principio de buena fe. La confianza, la cooperación y la lealtad en la actuación de los servidores públicos y de los ciudadanos, orientarán el procedimiento administrativo…”.

Corresponde precisar que la buena fe constituye uno de los pilares del ejercicio de los derechos y se constituye en uno de sus límites; se  encuentra reconocido en nuestra legislación en el art. 1279 del Código Civil, y según la doctrina, exige a los particulares y a las autoridades públicas ajustar sus comportamientos a una conducta honesta, leal y conforme con las actuaciones que podrían esperarse de una “persona correcta” (que hace lo que considera bien para ella y que no afecte los derechos de las demás personas), de forma que los poderes públicos, no pueden defraudar la legítima confianza que los ciudadanos aprecian objetivamente en su actuación; en el caso, fueron dos notas (fojas 181 y 182) con las que COTEL comunicó al Superintendente de Telecomunicaciones su intención de cumplir con el voto del parágrafo I del art. 40 del DS Nº 25950, sin que en la nota de fojas 183 (DRE/2008/0396/05990 de 2 de junio de 2008), se hubiera hecho constar ninguna observación respecto al modo en el que la cooperativa telefónica, estaba cumpliendo el voto de la norma; es decir, que no se objetó que la operadora hubiera hecho conocer al Superintendente de Telecomunicaciones su decisión de solicitar la conmutación de la sanción –renunciando implícitamente al derecho de impugnar– y pedir información respecto al monto y cuenta bancaria en que debía cumplir el pago de la sanción aceptada, para recién, en forma posterior al pago del 50% de la multa en los términos señalados por la propia Superintendencia de Telecomunicaciones, cambiar su criterio y emitir el Auto de 13 de junio de 2008.

Se concluye entonces que la actuación de la autoridad demandada no puede ser convalidada, y acarrea nulidad de todo lo actuado en sede administrativa hasta el Auto de 13 de junio de 2008 inclusive. Se aclara que la nulidad del Auto de 4 de julio de 2008 se dispone en razón de ser accesorio al tema principal debatido y resuelto en la presente sentencia.

La argumentación precedente exime la consideración de los demás agravios expuestos en la demanda.

POR TANTO: La Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia del Estado Plurinacional de Bolivia, en ejercicio de la atribución conferida por los arts. 778 y 781 del Código de Procedimiento Civil, los arts. 4 y 6 de la Ley Nº 620 de 29 de diciembre de 2014, falla en única instancia declarando PROBADA la demanda, y en su mérito deja sin efecto la Resolución Administrativa Nº 1986 emitida el 5 de enero de 2009 por la Superintendencia General del Sistema de Regulación Sectorial (SIRESE), actual Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda, así como las Resoluciones Administrativas Regulatorias Nº 2008/1899 de 13 de agosto y Nº 2008/2183 de 9 de septiembre, así como los Autos de 13 de junio de 2008 y de 4 de julio de 2008 emitidos por la Superintendencia de Telecomunicaciones, y en aplicación del principio de justicia material, dispone que la autoridad competente subrogante de las atribuciones de la Superintendencia de Telecomunicaciones, admita la petición de conmutación de la sanción y disponga el archivo de obrados.

No suscriben los Magistrados Jorge Isaac von Borries Méndez y Maritza Suntura Juaniquina por emitir voto disidente.

Procédase a la devolución de los antecedentes administrativos remitidos a este Tribunal por la autoridad demandada.

Regístrese, notifíquese y archívese.

Fdo. Rómulo Calle Mamani

DECANO

Fdo. Antonio Guido Campero Segovia